參、結論與檢討
一、 結論
本調查報告從2022年3月10日在《鏡新聞》官網公告開啟以來，歷經兩個多月，終於完成。過程中，計完成調查訪談15人次，均全程錄音並做成逐字稿，事後並經每一位受訪者簽名認證（最後一位受訪者於4月27日下午兩點半完成簽名認證）。所有15份訪談逐字稿，請參考文件1至14，以及文件54。逐字稿為維持受訪者說話原貌，除事實錯誤、隱去人名與公司資料外，餘皆不調整。調查過程中，總計蒐集書面文件61份及錄音檔16筆（含訪談15筆，會議1筆）。內文中如有使用訪談或其他文件資料，均列出文件編號及相關頁碼。這些資料因摻雜大量公司機密及受訪者個人隱私，除報告中引述的部分外，皆封存備查，不對外公布。調查期間不乏媒體報導，惟媒體報導真假交纏，且每家媒體背後的意識形態與權力關係複雜，本調查報告主要仍依公評人辦公室所蒐集到的資料為分析主體。另外有三位受訪者於受訪當天提供書面的陳述書，一併編列於文件中（文件編號31、33及48），惟內容事涉個人隱私，僅存檔備查，不予公開。
調查過程中遭遇最大的困難是，時任總經理未能配合調查訪談，以及2022年2月15日、2月22日和3月1日三次經營管理會議的錄音檔均未保存，導致部分事證無法比對。且因為外部公評人無權採取法律取證手段，於保全證據等發現事實行動上皆有所限制，所以僅能依社會科學傳播研究方法及調查報導查證方法，儘量查核事實真相。
本次調查得以完成，感謝過程中每一位受訪者的配合與協助。特別感謝公評人辦公室主任羅君涵於過程中協助整理與分析繁複的文件資料，提出許多有利於問題聚焦和提升報告可讀性的意見，且當時辦公室人力含公評人僅得2人，備極辛苦。惟任何疏漏與言責，仍應由公評人負責。公評人辦公室行政助理A協助文編（於4月6日到職）、新聞部行政秘書B、晨間新聞企畫C、編播中心助理編輯D及編播中心訊號側錄專員E，協助整理逐字稿，一併致謝。沒有他們的協助，本調查報告無法完成。英國的Dyson Report 花了140萬英鎊（合約台幣5千4百萬餘元），自2020年11月19日啟動調查，直至2021年5月20日於BBC官網首頁公布調查報告，前後費時半年。《鏡電視》外部公評人此次調查並未增列預算，但是花了一些時間嚴謹地做。「拙劣的調查比不做還糟」。公正而嚴謹的調查報告，是目前釐清真相最需要的。
針對調查主要問題，《鏡電視》時任董事長經營團隊有否干預新聞，報告中計分為以下幾點進行調查：
（一） 新聞置入和業務干擾，下分：
1. 爭議案件A（詳細資料呈現與分析，請參考報告頁2。本案分析與小結，請參考報告頁10）；
2. 爭議案件B（詳細資料呈現與分析，請參考報告頁12。本案分析與小結，請參考報告頁20）；
3. 經營管理會議召開之形式與內容爭議（如：新聞「一源多用」爭議）（詳細資料呈現與分析，請參考報告頁23。本案分析與小結，請參考報告頁34）；
4. 經營管理團隊有否延遲《鏡電視新聞台編輯室公約》之簽署（詳細資料呈現與分析，請參考報告頁36）；
5. 爭議案件C（CC協會案）（詳細資料呈現與分析，請參考報告頁43。本案分析與小結，請參考報告頁47）；
（二） 時任董事長是否干預或干擾新聞運作，下分：
1. 時任董事長評論《鏡新聞》政治立場之爭議（詳細資料呈現與分析，請參考報告頁48）；
2. 時任董事長提供線索並建議製作遊民專題之爭議（詳細資料呈現與分析，請參考報告頁50。本案分析與小結，請參考報告頁56）；
3. 限縮新聞部資源之爭議（詳細資料呈現與分析，請參考報告頁57）；
整體而言，調查結果有幾點重要事實陳述及發現：
（一） 事件發生當下，《鏡電視新聞台編輯室公約》（下稱《編輯室公約》）尚未簽署。
（二） 本次訪談查核的部分事件係因雙方認知差距而產生，例如：爭議案A、爭議案B、經營管理會議中產生的爭議與疑慮，如新聞「一源多用」爭議、CC協會案、以及遊民新聞案等。然而，部分關係人在跨部門會議（如經營管理會議及專案會議）中，或私下與新聞部相關主管和工作同仁接觸過程中的一些作法，的確有違反《編輯室公約》中的不刊登置入性行銷及業編分離原則的疑慮。惟新聞部相關主管，在《編輯室公約》尚未簽署的情況下，仍堅守《編輯室公約》的精神，未予執行。
（三） 對於《編輯室公約》中的編業分離原則，調查中發現經營團隊、業務單位，和新聞部主要因為對於「本業」的認知不同，新聞部認為所謂的業內，指的是與新聞製播直接相關的業務，例如：財經線的記者就是負責跑他們認為重要的財經新聞，而非配合業務單位的需求去執行他們需要的新聞。至於管理階層，則認為只要不涉及業配，新聞部同仁應該配合執行。但是在整個過程中，都沒有看到管理階層對於何謂業內，何謂業外做出清楚的定義，導致管理階層、業務部門，和新聞部門間在這件事情上，一直未能達成共識，處於溝通失焦的狀況。
（四） 報告中所述諸多事件，時任董事長在訪談中都從他認知的角度出發，表達了看法，也一再表示重視法遵，強調不應該違背對於NCC的承諾。公評人針對各爭議事件，調查詳閱各種書面及會議資料，對於相關人員進行深入訪談，了解《鏡新聞》不同部門工作同仁的看法後認為，時任董事長可能因專業背景不同，而在某些觀念上與新聞從業者在新聞專業自主的理解上產生落差，例如他認為可以透過企業界慣用的cost allocation方法解決編業分離問題，忽略了新聞專業工作者不能因為業務部門以使用者付費方式付給新聞部錢，就去執行業務部門交付的任務。 而認知差距過大，沒有共識，是不是就是導致此次風波最大的肇因？這在後續對於《編輯室公約》檢討的部分，會進一步探討。
（五） 至於《鏡電視》經營團隊有否刻意延遲簽訂《編輯室公約》， 時任董事長特助於媒體訪問和接受公評人訪談時表示，已規劃於3月底透過勞資會議完成《編輯室公約》之簽署，他在公評人訪談中也表示，他認為勞資會議一季召開一次即可，並將此期限解釋為於第一季的最後一日召開（即3月31日前）即可，此與新聞部副總與法務長主張必須在本年元月召開不同。公評人辦公室查核後發現，依勞動部函釋[1]，勞資會議需每三個月召開一次。經查《鏡電視》勞資會議第1屆歷次召開日期如下：第一次（2021年1月15日）、第二次（2021年4月23日）、第三次（2021年7月23日），及第四次（2021年10月22日）。依勞動部函釋，本次 （第五次）勞資會議應於2022年元月召開完方為合法。因此，即便勞資會議真如時任特助所規劃，在3月底召開完成，仍不符勞動部函釋內容 ，加上當時又發生爭議事件A、爭議事件B、新聞「一源多用」爭議等，這很可能是造成新聞部同仁認為他有延宕簽署《編輯室公約》之虞的原因。
公評人在訪談過程中，其實也產生幾點疑惑：
（一） 所謂的媒體高層（例如：股東、董事長、董事等）不能干預新聞，是連新聞線索也不能夠提供嗎？干預與單純提供線索的界線該如何界定？
（二） 所謂的公司治理和新聞專業自主的界線如何劃分？例如本次調查中，人事、加薪凍結等，究竟屬於公司治理範圍，還是也影響了新聞專業自主？
以上這兩個看似簡單的問題，其實影響了未來所有要執行《編輯室公約》和宣示內部新聞自由的新聞專業單位的日常新聞產出實踐和公司治理，因此，進一步了解媒體業界和學術界的看法，有其必要。
質此，公評人針對以上兩個問題，進行了一個學者專家意見調查，於2022年4月6日發出列有以上兩個問題的信件給13位資深的媒體人或在大學新聞傳播相關科系任職的資深教師或研究員，截至2022年4月9日為止，共回收12封附有答案的信函。12位填答者的背景資料及其答案，已經列為本報告的文件資料（文件59）。由於有的專家願意具名，有的專家不願意，因此，統一匿名處理，只單純以代號和背景屬性說明。（對這份意見調查有興趣的讀者，可參閱本調查之附錄二）
研究結果簡述如下：
（一）受訪者對第一題看法分歧
針對第一題，「一、所謂的媒體高層（例如：股東、董事長、董事等）不能干預新聞，是連新聞線索也不能夠提供嗎？干預與單純提供線索的界線該如何界定？」受訪者大致有兩種見解：一種認為可以提供，但是進一步說明了在甚麼狀況下才涉及「干預」或「不當干預」，更有受訪者主張，新聞機構內部的干預永遠無法避免，應該從組織文化，或制定防範機制上避免「不當干預」的產生；另一種觀點則採取較為嚴格的標準，認為不管股東、董事、董事長或高階經理人，基於媒體是科層化組織，上級提供新聞線索，難免會產生上級交代，進而衍生出一種無形的心理壓力，因此，為免瓜田李下，公司上層最好避免提供新聞線索給新聞部。受訪者辛更具體指出：「開放而自由的社會裡，雖然任何人都有提供新聞線索的自由，但新聞媒體的所謂高層，當他一旦擁有這樣的身分，他所要維護的股東最大利益，其專業絕對不是提供新聞線索，而應該是捍衛新聞自主，讓這個新聞媒體的公信力不斷提高，這才是媒體高層最基本的『自律』。」
（二）受訪者對第二題看法趨同
針對第二個問題「二、所謂的公司治理和新聞專業自主的界線如何劃分？ 例如本次調查中，人事、加薪凍結等，究竟屬於公司治理範圍，還是也影響了新聞專業自主？」十二位受訪者的意見比較一致，大多認為這些問題都是屬於公司治理的範圍，對於新聞專業自主，乃至與不當干預新聞之間，也比較不易拉上關係，除非高層是以任免、加減薪資等治理手法，來對於新聞工作者產生制約作用。
二、 檢討
以上結論的部分，是針對此次小脈絡（context）下的問題意識，也就是《鏡電視》時任董事長經營團隊有無干預新聞，所做的調查及結果闡述。但是，有關整起事件的大脈絡是甚麼，也就是，《鏡電視》作為一家想要提供台灣的閱聽人不一樣的電視內容選擇的電視台，它在整個有線電視產業結構中的境遇如何，或許也應該趁此次調查，一併審視。
（一） 如何詮釋《鏡電視》的申照過程
查鏡週刊於108年9月開始籌設規劃成立《鏡電視》，歷經多次開會，討論節目內容、組織規劃、人事編制等，最後在108年12月12日送件申請。此為第一次送件，歷經5次初審，為截至當時為止NCC審照史上第一名。110年5月4日第二次送件，歷經4次初審，為史上第2名。111年1月19日取得執照，附款總計：負擔12項、保留許可廢止權14項、行政指導16項，總計42項。亦為台灣有線電視史上首例。《鏡電視》從申照到取得執照，歷經兩年又一個月，尚未開台，就整整燒掉股東十數億元。從這樣的申照過程看來，究竟《鏡電視》是如報載或某些立委所言，是NCC護航，還是其實是NCC嚴審？
國家通訊傳播委員會NCC是依《通訊傳播基本法》與《國家通訊傳播委員會組織法》於95年2月22日正式成立，是我國通訊傳播監理的重要獨立機關，承載了國人滿滿的期待。就有線電視傳播產業而言，NCC應該做的，是打破聯合壟斷，鼓勵業界自由競爭，讓一些不受歡迎的頻道淘汰出局，並營造一個公平的競爭環境。
如果說，張張執照必須等值，那麼，此次NCC審查《鏡電視》的所有標準，也必須一體適用在所有的執照擁有者上，否則NCC強調的結構管制，充其量也不過是創設了一個不公平競爭條件的結構，於有線電視生態的改善，有害而無益。我們甚至可以問，《鏡電視》此次風波的產生，是否也與這種冗長的審照過程與不對等的競爭條件有關？如是觀之，包括《鏡電視》股東、董事會、時任董事長、時任總經理、時任董事長特助等，以及辦公室400多位新聞工作者，是否都在這個情境脈絡下受了很大的折磨與委屈？
（二） 《編輯室公約》在台灣的廣電結構下如何落實
對於想了解甚麼是《編輯室公約》？它的核心精神是甚麼？它如何保障新聞自由和編輯室的獨立性？以及它和《鏡新聞》的關係何在？可以參考我在《鏡電視》外部公評人專區寫的這篇專欄文章https://www.mnews.tw/story/20220415nm013。政大新聞系出版的《新聞學研究》第52集的專題為「內部新聞自由」，也是了解《編輯室公約》的基礎。另外，國家通訊傳播委員會也在110年12月出刊的《NCC NEWS》 第15卷第4期• https://nccnews.com.tw/202112/ch2.html 整理了一篇，對於國內各媒體實施《編輯室公約》的狀況，做了詳實的介紹。
在整個調查過程中，出現爭議的個案或會議內容，主要都和《鏡電視新聞台編輯室公約》裡兩個最核心的概念：不得置入，和編業必須分離有關。
2021年4月，《鏡電視》外部公評人辦公室曾經舉辦三場與媒改學者對談的公共問責活動，總計有25位傳播產學界的學者專家參與。其中多位學者耿耿於懷的，就是：《鏡電視》開播以後，會不會置入，會不會簽訂《編輯室公約》。為什麼？簡單說，新聞和業務的分際，其實就是新聞可信度的基礎磐石。
《編輯室公約》當然是一種非常高理想性的制度標竿，在台灣如果要落實，有諸多制度條件必須配合，首先必須有法源基礎，例如：
（一） 《公視法》第27條明文規定必須簽訂《編輯室公約》。「第27條為保障新聞專業自主，新聞部工作人員應互推代表三至五人，與總經理製訂新聞製播公約。」
（二） 《廣播電視法》第三十四條之三第二項及《衛星廣播電視法》第三十三條第二項規範不得置入。
（三） 《電視節目廣告區隔與置入性行銷及贊助管理辦法》，規範新聞節目和兒童節目不得置入。
可見我國對於簽訂《編輯室公約》的明確法源，只見於《公視法》中。至於《廣播電視法》、《衛星廣播電視法》，和《電視節目廣告區隔與置入性行銷及贊助管理辦法》規範的，都是規範新聞置入的問題。
除法源基礎外，本次調查發現最大的問題，是認知和溝通的問題：《鏡新聞》管理階層和新聞部門在實踐《編輯室公約》時，對於何者屬公司治理，何者已經干預新聞自由，以及何謂業內，何謂業外定義和理解的分歧。例如：時任董事長在訪談中提到他邀請一、二級主管參加經營管理會議這件事，他認為此屬公司治理（文件12，p.8）：
我第一次聽到公司同仁在跟公司argue說他參加這個會議不妥，這個會跟編業分離，會跟編業分離衝突，這個已經是經營管理層面，這已經是經營管理需要達到什麼樣的經營管理目的，所以我要誰來開會，怎麼員工對這個還要表達意見，他們有權這麼做嗎？
我覺得新聞部已經變成一個自己的小王國，好像沒有人可以碰他，碰不得講不得，我覺得長久下去這不是公司之福啊，我很擔憂啊，真的所謂的新聞自由並不是表示我們都不能跟他講意見，對，我們都不能去批評他或者去提供他的任何意見，只要我們一碰到他，馬上就舉起干涉新聞自由，我想我們去看所有的電視新聞臺，就是公視也不可能有這麼新聞部有這麼高的獨立自主，這根本不是獨立自主，這根本想自成一個王國，想要製造分化，製造獨立嘛。
但是調查報告的分析也發現新聞部同仁則覺得在時任董事長主持的會議中，業務部同仁要求新聞部同仁配合執行爭議案件A、爭議案件B，提出「新聞一源多用」等建議，且是新聞部一、二級主管都被邀請出席，在會議形式和內容上，都讓他們產生是否公司的方向就是希望新聞部配合業務部來製作新聞，有沒有踩到《鏡電視編輯室公約》的紅線，產生疑慮。
以上是《鏡電視》在嘗試（因為事件發生時，《編輯室公約》尚未簽訂）踐行《編輯室公約》時，遭遇的困境，這也可能是所有要實踐《編輯室公約》的媒體會遭遇的困難。就是：公司治理和新聞專業自主的界線究竟在哪裡？新聞專業自主要如何才不會變成新聞自主專業？以上都是傳播產官學三界必須持續思考和檢討的問題。
綜觀台灣實施《編輯室公約》的媒體，每一台規範的內容也有很大的差異（可參考《NCC NEWS》第15卷第4期 https://nccnews.com.tw/202112/ch2.html，特別是p.12-17）。根據公評人的了解，內湖公視一來因為有《公視法》的明文規範，二來因為每年獲得政府挹注九億，所以在不置入和編業分離上，是執行得比較澈底的廣電媒體，但是，歷年來公視新聞部在專業自主和自主專業的問題上，也不是沒有造成問題。至於華視，雖屬公廣集團，但是從納入公廣集團以來，政府原先答應的附負擔捐贈，迄今並未履行承諾，導致近年也陷入置入和編業無法分離的爭議。
公評人認為，《鏡電視》未來還會遇到很多類似此次調查報告中所呈現的爭議個案，董事會、經營管理團隊，以及公司中的各部門，首先對於《編輯室公約》的內容要有足夠的理解，因為，在簽訂《編輯室公約》以後，經營者和新聞部對於公約內容有共同維護的責任。對於何謂公司治理，何謂新聞專業自主，何謂業內，何謂業外，也必須透過一次又一次的溝通以達成共識，而不是像此次調查所發現的溝通失焦的現象。
另外，如何在新聞部和編播中心工作流程上建立品質管控機制，以及建立相應的組織文化，可能才是釜底抽薪的作法。在2022年1月19日，《鏡電視》拿到執照以後，外部公評人就請《鏡新聞》採訪中心和編播中心建立以下幾項處理機制：
（一） 建立「獨家新聞」的定義和此類新聞向上報准的S.O.P.（文件58）。
（二） 建立消費新聞的採訪準則，因為此類新聞最容易產生置入或疑似置入（文件57）。
（三） 責成新聞部各部門及編播中心強化對於新聞置入的警覺，並於排播系統上建立警示S.O.P.（文件56）。
（四） 提醒新聞部兩位專任顧問，特別注意新聞露出的品質（含有無置入）把關。
至於組織文化的建立，我們從此次調查結果可以發現，大多數的《鏡新聞》新聞部主管，已經將《鏡電視新聞台新聞編輯室公約》的核心價值融入他們的日常新聞產製和編播的實踐中，所以，雖然爭議事件發生當下，《編輯室公約》尚未簽署，但是所有可能與《編輯室公約》之精神有所違背之期待、建議或要求，最後都被各級主管擋下來而沒有被執行。
最後，《鏡新聞》如果要做一家「不一樣的電視台」，除了對新聞記者的嚴格要求和訓練外，對於業務單位主管和業務人員，也需要進行嚴格的再教育，並讓他們都能清楚理解公司的政策導向。新聞台真正一流的業務人員要能熟知法律規範，知道公司產品的特性，並依產品特性去做廣告，而非反過來希望新聞部配合業務部的需求去報導新聞。《鏡電視》管理團隊也應該讓業務部門建置自己的內容產製團隊，才能徹底解決《編輯室公約》中編業必須分離的問題。
（三） 對於外部公評人制度的檢討
查我國在《鏡電視》設立外部公評人制度之前，並無全職的公評人。且《鏡電視》在設立該制度時，並未取得執照。因此我們將公評人制度實踐，分為執照取得前，執照取得後至開播前，開播後三個階段，也分別設計了不同的實踐內容。
執照取得前為準備期，公評人辦公室出刊三本季報，針對國內、外公評人制度加以研析，發現國外，特別是歐美的公評人，多為事後監督，主要工作為處理閱聽人申訴案，以及公共問責。日本的公評人制度稍有不同，特別是《讀賣新聞》，於出版前和出版後均會介入，也因為必須出版前介入，所以會有20人以上的資深記者組成，每天在版面製作階段就對報導內容和標題進行檢查。對於日本公評人制度有興趣的讀者，請參閱翁秀琪（2021），〈日本公評人制度初探：朝日新聞和讀賣新聞的制度比較〉，《鏡電視公評人季報創刊號》，2021年7月，頁8-19。
執照取得後開播前，主要依節目表，觀察每日新聞節目製播表現，提出相關檢討建議與業務報告。滾動式調整公評人制度。但是，因為2022年3月4日發生的董事會重大爭議事件，所以公評人辦公室在輿論期待及主管機關要求協助調查下[2]，整個心力都投注在執行並完成調查報告。
開播以後，公評人工作重點轉移至閱聽人對新聞之特別申訴，滾動式調整公評人制度。持續觀察每日新聞節目製播表現，提出相關檢討建議與業務報告。定期參與鏡電視舉辦之觀眾收視會，蒐集觀眾對電視台第一手的建議與批評。
以上是我在《鏡電視公評人季報試刊號》的制度規劃。查我國並無任何法律規定有線電視頻道業者必須設置外部公評人，外部公評人制度係屬業者主動善意的自律設計。回到制度本身，究竟在台灣，甚麼樣的制度設計才是有效可行的外部公評人制度。像此次事件的調查，其實涉及許多公評人並無法參與的會議，以及無法與聞的經營管理面的事務，性質上也類似內部申訴事宜。綜觀全世界的公評人制度設計，大概只有德國公共電視的公評人制度是提供內部申訴，也就是對於吹哨者的處理。德國的公評人均為外部有規模的律師事務所的主持律師擔任，專門處理內部申訴。我國如果也要開放內部申訴的話，可能遭遇的最大問題就是目前公評人的調查無權採取法律取證手段，於保全證據等發現事實行動上皆有所限制，。因此，個人認為現階段暫不宜開放內部申訴。主要還是維持事後審查，開放對外申訴，致力公共問責為宜。如遇類似此次的重大爭議事件，輿論對公評人開啟調查有所期待，才依權責開啟調查即可。
未來主管機關如果希望各媒體均需設立公評人，且必須同時開放內部申訴與外部申訴，則必須給予明確的法源，和相符的權責及實踐職務的工具。對於怎麼樣的外部公評人制度才適合我國國情，目前，才是起步，都還在探索的過程。
註解：
[1] 勞動部，民國108年06月03日，勞動關5字第1080125806號函，根據函釋說明：「二、查勞資會議實施辦法第 18 條規定：「勞資會議至少每3個月舉辦1 次，必要時得召開臨時會議。」其中「每3個月」計算方式，係指事業單位成立勞資會議後，自行訂定3個月（低於3個月）之週期內，至少召開1次定期勞資會議，前開定期會議之開會時間應依同辦法第20條規定之期間提早通知，讓勞資雙方代表明確知悉開會時間。」
[2] 中華民國111年3月29日，通傳內容決字第11148009420號來函，主旨：報載鏡電視傳內部新聞自主受影響等情，請台端協助調查。
完整報告請參閱鏡電視外部公評人報告（2022年5月）
